二、PPMs的由来
(一)从环境经济学角度看PPMs标准的由来
PPMs标准的出现是由于人类对国际环境保护有了进一步认识并且希望采取更为有效的措施。早期利用贸易手段对国际环境的治理往往只是将注意力投放在贸易的标的物----产品上,限制不合环境保护标准的产品进入市场,或对这类产品加征与环境有关的税收,以打压不合环保要求的产品,来确保产品进口国的环境不会因为国际贸易活动而遭受损害。但随着国际环境保护运动的开展,人们进一步认识到,仅仅通过产品本身污染的“末端”控制来降低环境污染和减少生态破坏已经远远不能满足可持续发展理念下的环保需要,应该从产品的加工过程和生产方法上就采取环保措施进行预防。
有人从经济学的角度,将生产、消费与环境的关系用经济学的理论来加以分析,提出环境问题是一个外部不经济性的问题。所谓的外部性,它是指个人(包括自然人和法人)的经济活动对他人造成了影响而又未将这些计入市场交易的成本与价格之中。这种影响可能是有益的,我们称其为外部经济性,或正外部性;也可能是有害的,我们称其为外部不经济性,或负外部性。 在环境问题上,外部性是伴随着生产或消费活动而产生的对周围环境的影响。环境经济学把外部性分为生产的外部经济性、消费的外部经济性、生产的外部不经济性和消费的外部不经济性4种类型。与环境问题有关的外部性,主要是生产和消费的外部不经济性,尤其是生产的外部不经济性 。PPMs标准的出现就是为了防止“生产的外部不经济性”。在产品生产中,由于生产过程或生产方法不符合环保标准,对环境造成负面影响,而这部分影响却往往没有反映到该产品的生产成本或销售价格中,这种以牺牲环境为代价的经济发展如不及时加以纠正,将可能破坏人类生存环境及危及社会的可持续发展。依照这一环境经济学理论,人们认识到环境问题产生的根源在于产品生产和消费的外部不经济性,产品消费的外部不经济性可以通过限制不符合环境保护标准的产品进入市场来实现,产品生产的外部不经济性则需要对产品生产过程和生产方式的控制,即通过PPMs标准的实施来实现。
贸易环境问题的重要特点在于其“外部不经济性”的隐蔽性,即市场主体行为对环境影响往往由该主体以外的第三方(包括他人及后代人)承担,这种情形往往不被察觉。在共有资源方面如海洋、空气、水等,贸易行为的这种“外部不经济性”表现得尤为明显。如果允许市场主体在生产或经营过程中任意、无偿、无限制地开发、利用共有资源或向环境排放污染物,从短期来看,每个市场主体都可以不断地从其破坏环境的行为中获得正效益,而由此产生的环境负效益则由其他人分摊。但从长远来看,其结果是市场主体共同的行为必然导致环境资源的枯竭、污染,对整个人类可能造成不可挽回的损害。可以这么说,“外部不经济性”在一定程度上是产生环境问题的重要经济根源。如果任凭这种贸易环境的“外部不经济性”泛滥,发生在一国国内,终将引发一国国内的环境问题。随着经济的全球化,这种生产和消费的“外在不经济性”在全球范围展开,将导致世界性的环境危机。
显然,要避免环境问题的“外部不经济性”,就要实行“环境成本内在化”。这里的环境成本是指商品在生产、适用过程造成环境破坏和资源流失,要进行修复或改善所需要的成本。所谓的“环境成本内在化”是指通过一定的措施,将环境成本纳入生产成本,从而体现资源的稀缺性和污染环境的危害性,消除其外部不经济性。环境污染和资源破坏本来就是人们在生产和消费过程中形成的,将这种环境成本转嫁给各国政府承担,实际上是造成污染和破坏的组织或个人通过政府间接地将环境成本转嫁给了其他对环境污染和资源破坏没有责任的组织或公众,这样既不合理也不公平。将“环境成本内在化”于生产成本中,既体现了“谁污染谁治理”的原则,也使治理环境污染和资源破坏有了可靠合理的财力来源 。实现环境成本内在化的具体措施主要包括环境税、环境费、押金-退款制度、执行奖励金等措施、环境标准与环境标志,此外还有政府的直接管制手段如实行配额制度、许可证制度等 。而“环境成本内在化”过程正是PPMs标准对产品生产过程和生产方法的监控过程。
(二) 从WTO规则的演变看PPMs标准的由来
应该说PPMs标准对于WTO规则而言也是一个新生事物。WTO前身GATT,将全部的注意力放在国际贸易自由化上,根本没有将环境问题列为考虑对象,甚至在乌拉圭回合前的GATT文件中连“环境”二字都很难找到。1986年开始的乌拉圭回合谈判起初也没有将环境问题列为议题,当然也就不存在有关PPMs标准方面的规定 。
上世纪八十年代,正当世界经济的高速发展之时,人们也同时发现随着工业化的扩大化,世界人口的急剧膨胀,地球上的自然资源被大量消耗,环境污染和生态破坏日趋严重,在全球范围内出现了一系列的环境问题。国际社会意识到需要在全球范围内加强保护环境的合作,让保护环境的重要性日益深入人心。于是,国际社会陆续通过了一系列多边国际环境协议。然而,由于在国际社会中不存在完整的国际环境标准,也不存在执行标准的强有力的执行机构,要使得环境问题得以解决,一些国家只能采取单方面使用贸易措施,通过贸易的限制或制裁来确保国际环境规则得以实施。因此,在这一阶段通过的多边国际环境协议中,贸易限制或制裁手段已成为与环境问题相关的中心内容。正如一位资深的贸易学家所指出的“贸易措施虽不是保护环境最理想的工具,但是在许多情况下却只能是唯一可供选择的途径” 。
但这类的贸易限制或制裁措施往往与国际贸易自由化的GATT多边贸易体制相冲突,其势必对GATT的自由贸易体制造成极大的冲击和影响。以《保护臭氧层蒙特利尔议定书》为例,其中有关缔约方和非缔约方的贸易禁止条款的适用,如果各当事方又是GATT的成员方,则必然会与GATT中的最惠国待遇原则发生冲突与矛盾。
当贸易自由化与国际环境保护两股世界潮流发生了碰撞,GATT(后来的WTO)作为体现贸易自由化和建立国际经济法律体系的最大的国际组织,必须要对与国际贸易和国际经济组织有关的环境保护问题给予足够的重视。在此背景下,“环境措施与国际贸易小组”重新开展工作,1994年4月,乌拉圭回合谈判委员会作出了《关于环境和贸易的决议》,明确指出了环境与贸易之间的关系,强调为实现环境保护、自由贸易与持续增长三者之间的相互促进的宗旨,并在WTO内建立了专门的机构----贸易和环境委员会,该委员会的基本任务是研究探讨环境与贸易之间积极的相互作用规则、监督为环境目标而采用的贸易措施、避免贸易保护主义。
“环境保护”开始在WTO规则中频频出现,WTO规则在其宗旨和任务明确了与环境保护有关的内容。之后,与PPMs标准有关的内容和法规出现在修改的《贸易技术壁垒协议》(TBT协议)和新制定的《卫生与动植物检疫措施协议》(SPS协议)之中。