主题：【转帖】如何立法保障湖泊休养生息?

首创

对市区所有湖泊立法

《条例》出台前,武汉市围湖建设、填湖开发现象严重,中心城区只剩下38个湖泊,且污染严重。

吴述胜介绍,武汉当时虽然没有水源性缺水,但是水质性缺水问题已然显现,一些地方经常出现"水华"。武汉市人大常委会认识到,制定一部湖泊保护的法律迫在眉睫。

杨向玲称,就湖泊保护立法来说,兄弟城市只有保护单个湖泊的地方性法规,但就城市区域内的所有湖泊进行立法,武汉还是第一例。

杨向玲介绍,制定《条例》前,武汉市人大常委会做了大量的调研,摸清了武汉在湖泊保护中存在的问题,做到有的放矢,针对实际规定一些管用的条款。

保护湖泊不被填占必须要有过硬的措施,否则难以遏制填湖。对此,《条例》规定"中心城区湖泊规划控制范围分为水域、绿化用地、外围控制范围(俗称"三线")"。

"核心理念就是水的涵养,保护绿化用地,就是要让水土交融。"吴述胜称,这一规定当时在全国还属超前的,"现在看来,当时的一些规定是可行的、科学的。"

谁来保护湖泊?"多龙管水,多龙管湖",过去曾是江城的一大怪状。怪的结果便是谁都说管,谁都不管。《条例》对此进行了明晰:市、区水行政主管部门(即市、区水务局)负责全市及本辖区内湖泊的保护、管理;规划、国土资源、环境保护、农业等部门按照各自职责,做好湖泊保护和管理工作。

制度保障

"封杀"填湖和占用

填湖和占用湖泊令人深恶痛绝,《条例》有针对性地推出强硬措施:本市行政区域内严禁任何单位和个人填湖;"湖泊保护规划包括湖泊水资源规划,整治计划、调度计划和开发利用规划,未经市政府批准,任何单位和个人不得擅自改变湖泊的利用功能"。

湖泊的勘界立桩对防止填占湖泊有着十分重要的作用。按照《条例》规定,随后一年,武汉市水务局对中心城区27个湖泊地形图进行了数字化处理,完成中心城区27个湖泊保护规划草案的编制工作;对中心城区27个湖泊勘界立桩,标明湖泊范围和责任单位;制作并埋设1800个湖泊景观碑、界碑、水域桩。全部界桩采用GPS全球定位系统进行界桩的坐标测定。

吴述胜回忆道,有一次,某湖泊沿线单位偷偷把界桩移了一米。可别小看这一米,有很大一块湖面就会被分割出去。但是,GPS卫星很快发现了这一改动,有关部门及时对相关责任人进行了处理。

成效

遏制违法填湖势头

《条例》对举报填占、侵害湖泊行为的单位和个人,设立表彰、奖励制度,激发了市民关注水环境的积极性。《条例》出台后,水务部门每天接到大量市民举报。

中南财经政法大学在对《条例》进行评估中得出这样的结论:"《条例》具有针对性,体现了原则性和灵活性的统一,遏制住了违法填湖的势头。"

可将现有法律解决不了的问题制定在湖泊法当中

立法应有独到方法和机制

常纪文中国社会科学院法学研究所环境法专家、教授

◆本报记者李成思

湖泊水资源是陆地水资源的重要组成部分,也是我国饮用水的重要来源,但目前我国的湖泊水资源正面临着严峻的形势。湖泊环境立法现状如何?应该怎样建立健全法律规定保护湖泊?记者近日采访了曾经参与《水法》和《水污染防治法》修订工作的中国社会科学院法学研究所环境法专家常纪文教授。

现状现有法律已涵盖湖泊保护

湖泊是一个地方、一个城市的重要资源,但目前我国湖泊面临着泥沙淤积、水面退缩、沼泽化、盐化、富营养化等诸多问题。

那么,湖泊环境立法现状如何?常纪文回答说,我国现有的法律规定已经涵盖湖泊保护。湖泊有别于河流和地下水的环境问题特性,如水土流失造成湖泊面积缩小、湖床抬高、调蓄能力下降等,已分别被《环境保护法》等现有法律所涵盖。就是说,从国家立法的层次看,大多数基本的湖泊水资源问题和水环境问题可在现有法律框架内解决,或者通过修订现有的法律、法规来解决。

常纪文说,不过,也不排除一部分湖泊具有特殊的生态功能和使用用途,具有现行立法所不足以解决的特殊环境问题。这就需要各地结合实际制定专门的法律文件。

目前,我国大多数湖泊的水量、水质和水资源的使用状况不容乐观,一些地方的湖泊水污染到了相当严重的地步。社会各界在关注湖泊水资源管理问题时,把矛头对准立法不完善。

常纪文提到,目前,我国并没有一部专门的湖泊法。现在也有各种声音呼吁要制定一部专门的湖泊保护法律,有人认为要制定湖泊法,也有人认为要制定与之相关的河流法,如长江法、黄河法等。

他认为,我们不能一出问题,就说法不健全。现在的立法资源很宝贵,因此最现实的法治措施是要把现有的法律执行好,实施好。像美国联邦就没有制定联邦层次的综合性湖泊法,美国的《水污染防治法》和有关水资源保护等法律中就涵盖了湖泊保护的内容。

常纪文建议,制定一部湖泊法是可以的,但在制定之前要考虑好,应该将现在《水污染防治法》、《水法》等法律解决不了的湖泊保护问题,制定在《湖泊法》当中。

他解释说,每部法律要有它独有的立法目的、独到的规制方法和机制,如果缺乏这一点,那么这部法律制定的必要性就不足了。

管理正视湖泊与河流、地下水的区别

由于城市湖泊本身具有的面积较小、水流动性较差、人类活动影响大等特点,因此其自身的生态相当脆弱,易破坏不易治理。

常纪文提出,要解决我国的湖泊问题,应禁止围湖造田,过度围垦往往会损害湖泊自然资源,破坏湖泊生态环境和调蓄功能。要防止湖泊富营养化,湖泊与河流不同,相对较为封闭,污水或地表径流中的氮、磷等营养物质一旦流入湖体,就会长期滞留于湖体内。

常纪文说,湖泊和河流不同,湖泊与河流的规划也应该不同。应该考虑到湖泊的特殊性,细分湖泊与河流、地下水的区别,发挥规划在湖泊保护中的作用。此外,湖泊管理体制应该不同,湖泊水资源的管理需要包括《环境保护法》在内的法律未明确的特殊性专门或者综合机制来解决,不能简单地套用到河流、地下水的水资源保护工作之中,如可以在湖泊周围一定区域禁止或者限制使用农药、化肥、含磷洗涤剂,禁止在湖泊周围一定区域设立餐饮企业等。另外,湖泊保护长效机制的建立,也是一个需要解决的问题。

为此,他建议,国家可针对一般情况制定《湖泊法》或者《湖泊水资源与水环境管理条例》,各地也可针对本地湖泊的实际自然情况和管理状况制定法规或专门的规范性文件。

建议地方立法应注重解决科学规划和规划协调问题

常纪文认为,湖泊污染问题为什么难以解决,到底是立法问题还是执法问题,这值得我们好好思索。

常纪文说,其实,湖泊污染问题不都是法律的问题。当前,应把现有的法律实施好。从国家层面上来说,如果要制定专门的湖泊保护规定,可以考虑根据太湖的污染防治立法经验和一些新机制,在《水法》和《水污染防治法》的框架之内,制定一部湖泊保护条例。

常纪文建议,为促进湖泊水资源管理立法,国家有关部门和各地可以在制定专门性的湖泊管理法规、规章和规范性文件时,针对行政管理相对人应履行的特殊义务明确相应的法律责任,可以在现有立法规定的法律责任自由裁量权幅度内明确或细化处罚的标准,可以规定现有的环境立法未明确规定但符合《立法法》规定的行政处罚种类和数量标准。

一些地方结合环保新形式和国家的新政策、新要求,正在抓紧湖泊水资源管理立法。那么这些立法如何才能达到应有效果?

常纪文认为,地方在进行湖泊立法时,首先应解决科学规划和规划协调的问题,即应解决湖泊水资源管理规划和其他规划特别是环境规划相衔接的问题。其次要解决湖泊水资源管理、水污染防治、水土保持和防洪制度的一体化或者相互协调问题,解决部门立法"打架"和立法空白的问题。再次,要解决区域之间的环境法实施监督问题,防止区域联动机制在实施中虚化。最后要解决湖泊周围区域之间的生态补偿机制问题,通过经济激励措施来督促区域治理污染保证湖泊的水质量。

常纪文说,在明确有关部门职责的基础上,要建立综合管理或者协调管理体制和管理机制的问题,防止监管效果低下的现象。同时,探索建立特殊的污染防治投资和受益机制,解决湖泊治理资金投入不足的问题,此外,要探索建立有效的法律责任制度,破解"违法成本低、守法成本高"的现象。