做“裁判员”就不能做“运动员”
职能转变的核心,是检验模式的改革。旧法中“检验合格才能通关”的模式,是检验检疫成为“运动员”的原因,也是工作风险和廉政风险的主要来源。一是扣留是对国际贸易的物流环节的行政干预。旧法要求是扣留检验,其结果是,检验成为外贸活动中的一环,在食品检验,检验甚至成为货物通关的限速环节。检验检疫机构成了实际的“运动员”。企业为了减少成本,倾向于寻找把关更松的口岸,或行贿。前者凸显了工作风险,后者增加了廉政风险。二是“合格”没有定义,责任边界不明。旧法中没有明确“检验合格”的依据,这意味着进口食品通关后,发生的任何问题,检验检疫部门都要承担责任。
新法为检验模式改革提供上位法支撑。一是新法重写了“合格后才能通关”的要求,为检验模式的改革扫清了上位法的障碍。旧法中进口食品“检验合格才能通关”的要求,是检验检疫机构对进口食品不得不实行检验模式的原因。为了促进外贸,各局创新举措,比如通过先通关,存入“指定库”,检验合格后再放行的方式。这种做法,减少了货物滞港的成本,但实际上并不符合上位法“检验合格才能通关”的要求,本质上还是检验模式。二是新法明确了“检验合格”的依据,划清了检验检疫机构的责任边界。新法中明确了“检验合格”的依据,如果进口食品出现质量问题,只要检验检疫依法履职,即可免于承担责任。依据的明确,使检验检疫从原先的“无限责任”转成了“有限责任”。责任边界的划清,为检验模式改革划定了范围。
进口食品检验模式改革的出路在3项转变。一是检验,从对产品集的合格判定,转向对生产企业管理体系有效性的验证。这样才能实现真正意义上的“事前监管”。产品质量是企业生产出来的,而不是检验出来的。检验,是对生产企业管理体系有效性的验证。这实质上是将监管延伸到国外,延伸到生产环节。总局对国外生产企业管理体系的评估,不再单单是准入门槛,而成了监管体系的一个重要组成部分。此外,对特定有毒有害物质的检验也是对国外官方防控体系有效性的验证。二是合格判定,从样品合格,转向企业合格。这样才能彻底实现检验模式的改革。当合格判定,是基于来源国家持续有效的官方防控体系,基于生产企业持续有效的质量管理体系,基于国内外贸易商的高度诚信,直通放行才成为可能。这比传统的扣留检验模式,更科学,更可控,更可以持续改进。三是监管的方式,从“护球”转为“吹哨”。这样才算完成真正的职能转变。检验模式的改革,使得检验检疫机构不再干预贸易环节,不再承担产品质量问题的直接责任,只作为第三方,对市场中的企业的违规行为进行判罚。防贼变成捉贼,检验检疫的监管职责更加明晰,工作成效更易体现,企业的责任主体地位也更加明确。其他部门对市场监管的结果即“事后监管”,成为监管链的有机组成部分。