欧盟为了增强食品安全工作的透明度,将食品安全管理局实施的环境风险评估、人类与动物健康安全风险评估结果以及其他的一些科学建议向公众公布,管理委员会举行的会议也允许公众参加,并邀请消费者代表或其他感兴趣的组织来观察管理局的一些活动,使公众可以广泛获取该局掌握的文件和信息。
五、从"农田到餐桌"全程控制和可追溯原则
欧美国家的食品安全监管强调从农田到餐桌的整个过程的有效控制,监管环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等;监管对象包括化肥、农药、饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。通过全程监管,对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预先加以防范,避免重要环节的缺失,并以此为基础实行问题食品的追溯制度。
在美国,一种食品的安全由一个部门负责的特点,使得从农田到餐桌的全程监管的责任主体明确,容易操作。目前,美国已建立的食品安全控制体系中,最典型的就是在食品生产企业中广泛实施的《通用良好生产规章》(GMP)和危害分析和关键控制体系(HACCP)。GMP规定了为保证卫生状态,哪些种类的建筑物、设备、装备、装置是必须的,哪些错误必须避免,还涉及诸如通风设置、设备清洗等要求。同时,相关部门实施病虫害安全管理规范、发展良好农业生产规范,以便减少杀虫剂的残留和微生物对最终食品的危险性。
欧盟的《食品安全白皮书》明确提出要加强和巩固从农田到餐桌的控制能力,全面完善全程监管体制。欧盟及其主要成员国在追溯制度方面建立了统一的数据库,包括识别系统、代码系统,详细记载生产链中被监控对象移动的轨迹,监测食品的生产和销售状况。欧盟还建立了食品追踪机制,要求饲料和商品经销商对原料来源和配料保存进行记录,要求农民或养殖企业对饲养牲畜的详细过程进行记录。比如,欧盟规定牲畜饲养者必须记录包括饲料的种类及来源、牲畜患病情况、使用兽药的种类及来源等信息并妥善保存。屠宰加工场收购活体牲畜时,养殖方必须提供上述信息的记录。屠宰后被分割的牲畜肉块,也必须有强制性的标识,包括可追溯号、出生地、屠宰场批号、分割厂批号等内容,通过这些信息,可以追踪每块畜禽肉的来源。此外,欧盟还建立了转基因生物的跟踪系统,要求生产企业及食品经营者传送并保留其经手的转基因食品的详细信息,这些信息必须通过商业链传达,保留时间不得少于5年,以此确保对转基因生物的可追溯性。
六、责任主体限定原则
在英美国家食品安全管理机制中,食品安全首先是食品生产者、加工者的责任,政府在食品安全监管中的主要职责,就是通过对食品生产者、加工者的监督管理,最大限度地减少食品安全风险。
按照美国法律,企业作为当事人对食品安全负主要责任。企业应根据食品安全法规的要求来生产食品,确保其生产、销售的食品符合安全卫生标准。政府的作用是制定合适的标准,监督企业按照这些标准和食品安全法规进行食品生产,并在必要时采取制裁措施。违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任,而且还要受到行政乃至刑事制裁。
在欧盟及各主要成员国的食品链中,生产、加工食品的经营者的责任非常明确。《欧盟食品安全白皮书》规定,食品生产加工者、饲料生产者和农民对食品安全承担基本责任;政府当局通过国家监督和控制系统的运作来确保食品安全;委员会对政府当局的能力进行评估,运用先进的科学技术来发展食品安全措施,通过审查和检验促使国家监督和控制系统达到更高的水平;消费者对食品的保管、处理与烹煮负有责任。
七、专家参与原则
随着新资源、新材料、新技术在食品生产加工中的广泛应用以及更多环境污染物的出现,食品危害因素越来越复杂,风险越来越大,为食品安全监管工作带来巨大挑战。充分利用专家力量,让专家参与食品安全监管工作,已成为各国的共识。
美国政府一方面在管理机构内部组织优秀科学家加强前沿问题的研究,另一方面积极利用政府部门以外的专家资源,通过技术咨询、合作研究等各种形式,使之为食品安全管理工作服务。同时与世界卫生组织、粮农组织等国际组织保持密切联系,分享最新的科学进展成果。政府还充分利用检验机构的专业力量。美国的食品检验机构中有大批食品工艺、微生物、营养、卫生等方面的专家,在政府的统一组织下,利用他们的专业知识,系统开展食品安全状况调查、收集并分析样品、监控进口产品、从事消费者研究等工作。
向消费者提供安全知识培训,也是食品安全专家参与食品安全监管工作的一个重要途径。美国农业部的消费者热线每年要答复大量消费者关于食品安全知识、风险防护、营养搭配等方面的咨询。
欧盟食品安全管理局设置有八个专门科学小组,分别为食品添加剂、调味、加工辅料和与食品相接触物质组;用于动物饲料的添加剂、产品或物质组;植物卫生、植物保护产品及其残留物组;转基因生物组;饮食产品、营养和应变性组;生物危险(包括疯牛病)组;食品链污染组;动物卫生与福利组。八个小组在科学委员会的协调下,根据各自的职责分工开展专题研究和科学评估,为食品安全局的各项决策提供技术支持,为制定法规、标准提供基础数据。此外,在发生食品危机时,欧盟理事会将成立危机处置小组,欧盟食品安全管理局的科学家们将负责为该小组提供必要的科学和技术建议。
八、充分发挥消费者作用原则
欧美等国家非常重视消费者在食品安全监管,特别是法规、政策制定过程中的作用,充分听取消费者的建议,确保其工作能真正维护消费者的利益。
美国在立法和修订过程中都允许并鼓励消费者积极参与。立法机构通常发表一个条例提案的先期通知,提出存在问题和解决方案,征询公众的意见;在最终法规发表前,要为消费者提供开展讨论和发表评论的机会;当遇到特别复杂的问题,需要立法机构外的专家建议时,立法机构还将根据需要通过非正式信息途径召开公众会议,收集消费者对特定问题的看法。如果个人或机构对立法机构的决策提出异议时,还可以向法庭提出申诉。
九、预防为主原则
欧美国家十分重视食品安全管理方面的预防措施,并以科学性的危害分析作为制定食品安全系统政策的基础。HACCP体系作为世界公认的行之有效的食品安全质量保证系统,在欧美等国家和地区的食品生产加工企业中得到广泛应用。
HACCP体系的目标在于有效预防和控制可能存在的食品安全隐患,它通过对食品生产的整个过程进行分析,找出对食品安全有影响的环节,确定关键性的控制点,并为每个关键点确定衡量限制和监控程序,在生产中对关键点严密监控,一旦出现问题,马上采取纠正和控制措施消除隐患。采用HACCP体系,既能全面监控整个生产过程,使食品的加工生产、包装贮藏、销售消费都在统一的规范制约下运行,又能突出重点,减少食品安全控制的总支出,提高经济效益,为保证食品安全奠定可靠的基础。HACCP系统还要求企业具备严格的档案制度(档案的保存期至少要等于所生产食品的保质期),并对食品链的各环节都有明确的要求,这样,易于分清安全事故责任人,提高相关部门的工作效率。
美国还建立了食品和饲料成分的控制体系,如为防止疯牛病的传播,政府根据行政程序法令的相关规定,在充分争取行业协会、专家、相关利益团体以及消费者建议的基础上,出台了严格禁止利用某些动物蛋白喂养反刍动物的规定,从饲养环节上控制疯牛病的发生。通过严格的审查制度,美国政府着力减弱食品添加剂、杀虫剂等对食品可能产生的危害。根据规定,任何食品添加剂上市之前,生产者必须提供其产品安全性的证明,管理当局对有关数据进行评价,必要时还要进行细致的检测,以确定添加剂的安全性。所有审查活动都有详细记录,且要向社会公开。
欧盟建立了食品危害快速预警系统,该系统由欧盟委员会、欧盟食品安全管理局和各成员国组成。一旦发现来自成员国或者第三方国家的食品与饲料可能会对人体健康产生危害,而该国无能力完全控制风险时,欧盟委员会将启动快速预警系统,并采取终止或限定有问题食品的销售、使用等紧急控制措施。成员国获取预警信息后,会采取相应的举措,并将危害情况通知公众。预警系统的启动取决于委员会对具体情况的评估结果,成员国也可建议委员会就某种危害启动预警系统。
欧美等发达国家和地区的实践证明,集中、高效、针对性强的食品安全监管体系是保障食品安全的关键。对发达国家食品安全监管原则的研究,可为我国建立健全食品安全监管体系提供宝贵的经验。近年来,北京市在借鉴发达国家经验的基础上,在食品安全监管工作中进行了一些探索,逐步形成了适合本市特点的食品安全控制体系框架,上述几项原则在该体系中都有一定的体现,今后我们还将在食品安全监管实践中不断加以完善。