文/何丽英（华测团队）
2015年4月24日，十二届全国人大常委会通过了新修订的食品安全法，新版的食品安全法共十章，154条，于2015年10月1日正式实施。经过全国人大常委会两次审议，三易其稿的新食品安全法有哪些重大变化？这部被称之为史上“最严”的食品安全法有多严？面对新法的实施，企业又该如何应对？
1 新食品安全法简介
1.1修订的背景
为了从根本上解决食品卫生安全的问题，从法律制度上保障食品安全，2009年我国出台了第一部《食品安全法》。自该法实施以来，我国的食品安全状况有了较大的改善，但食品安全事件仍然时有发生，威胁着公众的身体健康和生命安全，影响消费者对我国食品安全的信心，同时也暴露出我国的食品安全政策存在一些弊端，监管体制、手段和制度尚不能完全满足保证食品安全的需要。
新修订的《食品安全法》以法律形式巩固了食品安全监管体制改革的成果，围绕着预防为主、风险管理、全程管控、社会共治四个方针完善各项食品安全工作制度，着力建立最严格的食品安全监管制度和更加科学完善的食品安全治理体系。
1.2适用范围
食品、食品添加剂的生产流通及安全管理，食品包材、容器、洗涤剂等食品相关产品的生产经营及安全管理均需符合食品安全法的要求。同时，为体现食品安全从农田到餐桌全程监管的原则，新食品安全法加强了对食用农产品的监管，食用农产品的销售、有关质量安全标准的制修订、安全信息的发布需要符合食品安全法的规定，食用农产品的质量安全管理遵守《农产品质量安全法》的规定。另外，考虑到农业投入用品（农药等）的使用对食品安全影响较大，食品安全法也对农业投入用品作出了更加严格的规定，农业投入用品的使用遵守其他法规的同时也要遵守食品安全法。
1.3监管体制
2013年国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》，将食品生产及流通领域的食品安全监督管理职责整合由国家食品药品监督管理总局负责，结束了我国食品安全“九龙治水”的分段监管模式，食品安全监管职能变得更加集中。目前食品安全监管体制主要涉及国务院食品药品监督管理部门、卫生行政部门、农业行政部门、质量监督检验检疫部门四个部门，各有关部门的职责如图1所示。

图1

2 修订重点内容解读
新颁布的食品安全法增加了50个条款，修改了70%以上的原有条款，可谓大修，此次大修除了加大了对食品安全违法行为的处罚力度之外，主要是围绕预防为主、风险管理、全程控制、社会共治这四个食品安全工作的主要原则进行。比如新食品安全法进一步完善了食品安全风险监测、风险评估和食品安全标准等基础性制度，增设责任约谈、风险分级管理等重点制度，重在消除食品安全隐患，防患于未然。新食品安全法对食品生产、销售、餐饮服务和食用农产品销售等各个环节，以及网络食品销售行业有针对性地补充完善了相关制度要求，突出食品生产经营环节全程控制。此外，新食品安全法还鼓励发挥消费者及消费者协会、行业协会和新闻媒体的监督管理作用，促进食品安全社会共治。
此次食品安全法修订覆盖食品生产及流通多个环节，涉及企业、监管部门、消费者等各个方面，部分新制度比如生产经营许可制度的变更、新增网络食品销售平台的监管、保健食品准入制度的修订以及特殊膳食的加强管理等，对企业有较大影响。
2.1生产经营许可制度改革
国务院机构改革前食品生产、流通及餐饮环节分属不同的政府部门监管，需要分别取得食品生产许可证、食品流通许可证和餐饮服务许可证。在机构改革之后食品生产流通和餐饮服务环节均由食品药品监督管理部门监督管理，为了规范食品生产经营许可活动，今年8月份食药总局发布了《食品生产许可管理办法》和《食品经营许可管理办法》，其中规定食品及食品添加剂生产企业需要取得食品生产许可证，食品经营企业及餐饮服务企业需要取得食品经营许可证。这两项许可管理办法于今年10月1日起实施，相比原来的食品生产许可制度有较大的变革，食品生产经营许可相关规定见表1。

表1

行政许可	食品生产许可	食品经营许可
主管部门	食品药品监督管理部门
主体	各类食品及食品添加剂生产者	食品销售及餐饮服务经营者
许可原则	一企一证（同一个食品生产者应当取得一个食品生产许可证）	一地一证（一个经营场所应当取得一个经营许可证）
许可分类	食品生产分为粮食加工品，食用油、油脂及其制品，调味品，肉制品，乳制品，饮料，方便食品，饼干，罐头，冷冻饮品，速冻食品，薯类和膨化食品，糖果制品，茶叶及相关制品，酒类，蔬菜制品，水果制品，炒货食品及坚果制品，蛋制品，可可及焙烤咖啡产品，食糖，水产制品，淀粉及淀粉制品，糕点，豆制品，蜂产品，保健食品，特殊医学用途配方食品，婴幼儿配方食品，特殊膳食食品，其他食品等31个类别	食品经营主体业态分为食品销售经营者、餐饮服务经营者、单位食堂。食品经营项目分为预包装食品销售、散装食品销售、特殊食品销售、其他类食品销售；热食类食品制售、冷食类食品制售、生食类食品制售、糕点类食品制售、自制饮品制售、其他类食品制售等10个类别。
许可证编号	SC（“生产”的汉语拼音字母缩写）和14位阿拉伯数字组成。数字从左至右依次为：3位食品类别编码、2位省（自治区、直辖市）代码、2位市（地）代码、2位县（区）代码、4位顺序码、1位校验码。	JY（“经营”的汉语拼音字母缩写）和14位阿拉伯数字组成。数字从左至右依次为：1位主体业态代码、2位省（自治区、直辖市）代码、2位市（地）代码、2位县（区）代码、6位顺序码、1位校验码。
有效期	5年	5年

2.2覆盖网络食品交易监管
近年来，随着电子商务的发展壮大，网络食品交易规模越来越大，但网购食品给消费者带来便捷的同时也隐藏着一定的风险。比如网上销售准入门槛低、食品入网经营者鱼龙混杂、食品质量良莠不齐，而网络平台导致的信息不对称容易使得消费者在不知情的情况下买到问题食品。另外，消费者网购食品有时不能获得销售者的真实名称、地址及联系方式，消费者合法权益若受到损害很难维权。为了加强食品安全全程控制，保护消费者的合法权益，新食品安全法中对网络食品交易这种新兴的食品销售新业态进行了规范。
1）网络销售食品必须实名登记。
食品安全法第六十二条规定网络食品交易第三方平台提供者对入网食品经营者具有身份审查义务。其中规定的审查义务主要为实名登记义务，网络食品交易第三方平台对入网食品经营者具有一定的控制能力，可以对利用平台的卖家身份进行审查，而网络食品交易实名登记制度的实行将实现网络食品交易的可追溯。
2）网络食品交易第三方平台提供者制止、报告和停止提供服务的义务。
这就要求网络食品交易第三方平台提供者应当对网络食品经营建立检查监控制度，发现入网食品经营者有违法行为的，应当履行制止违法行为的义务，并报告所在地的县级食品药品监督管理部门，若入网经营者有严重违法行为，应当立即停止提供网络交易平台服务。
3）网络食品交易第三方平台提供者有义务向消费者提供入网食品经营者的实名信息。
消费者网购食品合法权益受到损害的，若难以找到入网食品经营者索赔时，网络食品交易第三方平台必须向消费者提供入网食品经营者的真实名称、地址和有效联系方式，若不能提供，则由第三方平台提供者承担赔偿责任，第三方平台提供者提供赔偿后，有权向入网食品经营者或者食品生产者追偿。
2.3保健食品监管制度变化
近年我国保健食品行业发展迅速，但配套的法规和监管制度比较陈旧，导致目前保健食品监管存在不少问题，也不利于保健食品行业的发展。新食品安全法修改了保健食品注册管理制度，同时也对保健食品标签和广告管理作出了更明确的要求。
1）建立保健食品原料目录
食品安全法建立保健食品原料目录是保健食品实行注册与备案制度的配套措施，将由国务院食品药品监督管理部门会同国务院卫生行政部门、国家中医药管理部门制定并公布。保健食品原料目录将列明原料名称、用量及其对应的功效。同时食品安全法中明确列入保健食品原料目录的原料及用量和对应的功效只能用于保健食品的生产，不能用于其他食品生产。
2）实行注册与备案双轨制管理
此前我国保健食品实行注册管理制度，注册审核周期长企业成本高，也消耗了大量行政资源。考虑到不同类型的保健食品风险程度不同，同时借鉴国际经验，此次修订新食品安全法确立保健食品实行注册备案相结合的制度，将对标准化程度高、安全风险低的保健食品实行备案管理，对产品安全性及保健功能较难保证的食品实行注册管理。
根据国家食药总局发布的《保健食品注册与备案管理办法》（征求意见稿）实行备案及注册的保健食品范围见表2.

表2

3）保健食品广告将严管
保健食品目前存在的比较突出的两个问题是保健食品违法添加和虚假宣传。新食品安全法一方面加大了对食品违法添加行为的处罚力度，另一方面为了防止保健食品生产经营者对保健食品进行误导性宣传或夸大宣传，对保健食品广告加强了管理要求，要求保健食品广告必须经过食品药品监督管理部门的审批，取得批准文号才能发布。同时为了防止消费者过度依赖保健食品，耽误必要的药物治疗，要求保健食品必须注明“本品不能代替药物”。此外，今年9月1日实施的新广告法中对保健食品的广告内容作出了更加明确的要求，比如保健食品广告将不得利用广告代言人作推荐、证明，不得与药品、其他保健食品进行比较等。
2.4加强婴幼儿配方食品的监管
新食品安全法加强了对婴幼儿配方食品生产企业的监管，要求婴幼儿配方食品的食品原料、食品添加剂、产品配方及标签须向省级食品药品监督管理部门进行备案，而婴幼儿配方乳粉的产品配方应当经国务院食品药品监督管理部门注册。同时新法还规定不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，且同一企业不得使用同一配方生产不同品牌的。这意味着婴幼儿配方乳粉不得进口后再分装销售，且同一个婴幼儿乳粉配方只能对应一种产品。这项规定将限制企业将同一配方改头换面后用另一品牌上市销售靠包装概念炒作婴幼儿乳粉的现象，从源头上解决我国婴幼儿乳粉配方过多过滥的问题。
3.法律责任解读
“严”可能是新食品安全法给公众最直观的印象，新食品安全法提高了食品安全违法行为的财产处罚额度，引入了行政拘留的人身处罚，同时还新增了禁止从业的资格处罚，处罚力度大幅加重，以加大食品安全违法成本，发挥重典治乱的作用。
3.1刑事责任
食品安全违法将从严处罚，实行刑事责任优先原则，食品安全违法行为如果情节严重、构成犯罪的按照刑法，由司法机关追究犯罪人的刑事责任。
3.2加大行政处罚力度
1）提高财产罚额度
新食品安全法大大提高了财产罚额度，如非法添加等严重的违法行为除没收违法所得外，最低处10万元罚款、最高罚30倍货值罚款。
2）资格罚与行政拘留
相比于财产罚，吊销营业执照的资格法和行政拘留的人身罚更为严厉。新食安法规定情节严重的违法行为将吊销营业执照，并对负责的主管人员及其他直接负责人员处五日以上十五日以下的行政拘留。同时新法还新增了屡次违法的企业的处罚，规定一年内累计三次因违法受到处罚的企业，由食药监责令停产停业，直至吊销许可证。
3）连带责任
新食品安全法规定了食品生产经营企业场所提供单位及网络食品销售平台提供者的连带责任，比如明知食品生产经营企业未取得食品生产经营许可仍然为其提供场所的，需要承担连带责任；网络食品销售第三方平台提供者未能履行制止、报告入网食品经营者违法行为的法定义务，对消费者造成损害的，需要承担连带责任。新法通过对连带责任的追究，加强对食品生产经营企业的管理，促使相关场地提供单位及平台提供者履行法定的审查义务，从外围源头上打击食品安全违法行为。
4）从业禁止规定
被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得进入食品行业。食品安全犯罪人员（触犯刑法），终身禁入食品行业。
3.3完善了民事赔偿制度
1）加大惩罚性赔偿
生产或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失之外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或损失三倍的赔偿金，最低赔偿1000元，这就是惩罚性赔偿。新食品安全法提高了惩罚性赔偿的额度，一方面提高了违法成本，另一方面有利于保护消费者的合法权益。此外，考虑到标签瑕疵不会影响食品安全，新法明确规定标签瑕疵不需要对消费者进行惩罚性赔偿。新法实施后，职业打假者将不能以标签瑕疵问题向企业索赔。
2）首付责任制
为了保护消费者的合法权益，便于消费者权益受损时维权，新食品安全法规定实行食品生产经营企业首付责任制度。当消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害时，可以向经营者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。接到消费者赔偿的食品生产者或者经营者应该实现首负责任制，先行赔付不得推诿，责任确定后如果属于生产者责任的，经营者赔偿后可以向生产者追偿。
4 企业如何应对
1）了解清楚新增义务以及责任，加强食品安全管理体系建设
此次新食品安全法更新，涉及的新制度及原文改动较多，企业应及时全面地学习新食品安全法，理清新增及变更的实质性内容，明确涉及自身的义务和责任，及时按照新法的要求建立健全的食品安全管理体系。如食品生产企业应按照食品安全法的要求尽快建立自查制度，网络食品交易第三方平台提供者需建立入网食品经营企业的审查及监控制度等。
2）关注法规制度更新
新食品安全法颁布后，根据立法涉及的各项配套制度将在一年之内落实，食品监管法规的更新及出台对企业影响重大，如《食品生产许可管理办法》、《食品经营许可管理办法》、《保健食品注册备案管理办法》和《网络食品经营监督管理办法》等已经出台或将要出台的配套规章制度，企业应该及时关注和解读出台的各项规章制度，以应对新的监管要求。
3）加强内部人员食品安全培训
食品生产经营企业从业人员的食品安全质量意识决定企业食品安全管理水平。食品生产经营企业应对企业人员做好食品安全质量意识宣传及食品安全质量管理体系培训，从源头上控制自身的管理风险。